《四川省人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》政策解读
来源:企业改革处          时间:2017年04月01日          【打印本页】  【关闭窗口
 

一、出台背景

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,也是我们党和国家事业发展的重要物质基础。科学的国有资产管理体制是国有企业沿着正确方向改革发展的重要制度保障。

党的十六大以来,我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制,国有资产出资人制度基本建立,保值增值责任初步得到落实,国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时,现行国有资产管理体制中还有政企不分、政资不分的问题,国有资产监管还存在越位、缺位、错位的现象;国有资产监督机制不健全,国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业依然存在;国有经济布局结构有待进一步优化,国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

党的十八届三中全会决定明确提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制。以前是管人、管事、管资产,提出以管资本为主抓住了国有资产监管的牛鼻子,也就是要建立现代企业制度,出资人、董事会、管理层等发挥各自的作用。

20151025日,国务院下发了《国务院关于改革和完善国有资产管理体制若干意见》(国发〔201563号),为贯彻落实好文件精神,针对我省国有资产管理体制存在的问题,结合我省实际,提出了进一步改革和完善国有资产管理体制的实施意见。

改革和完善国有资产管理体制的基本思路、主要原则以及主要任务

基本思路是,按照党中央国务院和省委省政府决策部署,坚持社会主义市场经济改革方向,尊重市场经济规律和企业发展规律,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,切实确立国有企业的市场主体地位,防止国有资产流失,推进国有资产监管机构职能转变,适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态,理直气壮地做强做优做大国有企业,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,为全省深入实施三大发展战略、实现两个跨越作出贡献。

主要原则主要包括:一是市场导向,权责明晰。发挥市场配置资源的决定性作用,理顺政府与国有企业的出资关系,建立健全现代企业制度,完善公司法人治理结构,依法确立国有企业市场主体地位。二是统筹安排,重点突出。以资本为纽带,以产权为基础,依法行使国有股东权利,优化国资布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,激发企业改革发展的动力和创新转型活力。三是分类监管,放管结合。实行分类监管和考核,提升国有资本监管的科学性、针对性和有效性。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求,依法放权,科学管理,确保国有资产保值增值。四是分步实施,有序推进。处理好改革、发展和稳定的关系,坚持先行试点、分步实施,突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性,有序推进相关配套改革,充分调动企业家和职工的积极性。

主要任务包括:一是大力推进我省国有资产监管机构职能转变。二是切实改革我省国有资本授权经营体制。三是提高国有资本配置、提高运营效率。其中,以管资本为主,完善国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司是此次改革的关键所在。

    三、国有资产监管机构履行的出资人监管职责变化情况

完善国有资产管理体制,要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则。国有资产监管机构根据授权代表本级人民政府对监管企业依法行使出资人职责,专司国有资产监管,按照公司法、企业国有资产法等法律法规对所出资企业依法履行出资人权利,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。政府有关部门依法行使公共管理职能,从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有企业作为独立市场主体,享有法人财产权,依法开展自主经营,对直接出资企业依法履行股东职责。

改革后,国资监管机构在自身职责上将发生如下重大变化:一是坚持以管资本为主,进一步明确国有资产监管重点,按照市场经济规则和现代企业制度要求,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是准确把握依法履行出资人职责的定位,坚持放管结合,该管的科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;将延伸到监管企业子企业的管理事项原则上归位于一级企业;将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能归位于相关政府部门和单位。三是国有资产监管机构要依据公司法、企业国有资产法有关规定,将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授予国资监管机构直接监管的企业行使。四是国有资产监管机构将大力推进依法监管,着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,更多运用法治化、市场化监管方式,切实减少出资人审批核准事项,改变行政化管理方式,建立监管权力清单和责任清单。各级国资监管机构要按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522号)《中共四川省委 四川省人民政府关于深化国资国企改革促进发展的意见》(川委发〔201411号)的要求,依据国有资产出资人职能定位,研究制定出资人审批事项清单,切实做好简政放权、放管结合、优化服务工作,积极落实改革目标。

四、改组组建国有资本投资、运营公司相关问题说明

改组组建国有资本投资、运营公司是一项具有探索性、创新性的工作,涉及国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。通过改组组建国有资本投资、运营公司,推动国有资本授权经营体制改革,是实现管资本为主的重要途径,成为此次改革的关键所在。为兼顾改革与发展,将按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤,采取新设和改组两种方式。从试点意义和企业典型性考虑,同时开展间接和直接授权试点。

间接授权模式下,国有资产监管机构作为政府层面出资人代表,根据授权依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依据公司法等法律法规,对所出资企业依法行使股东权利。为进一步激发企业活力,国有资产监管机构可将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利授予国有资本投资、运营公司行使,扩大国有资本投资、运营公司的自主决策权。

直接授权是指政府将出资人职责直接授予国有资本投资、运营公司,再由国有资本投资、运营公司对所出资企业行使出资人职责。各级政府可根据实际情况,适时开展直接授权省级国有资本投资、运营公司试点工作。

五、国有资本的有序进退、优化重组相关问题说明

在有序进退方面,一是继续鼓励推动国有企业改制上市,推进国有资产证券化,通过公司制、股份制的方式激活国有企业体制机制活力,提高国有资本运行质量和效率,提升可持续发展能力。二是指导和推动国有企业通过产权市场收缩退出低效、无效、不具备竞争优势的业务领域。三是鼓励国有资本通过投资入股、联合投资、重组等多种方式,与非国有资本进行股权融合、战略合作、资源整合或共同设立股权投资基金,以发展混合所有制经济的方式,放大国有资本功能、实现保值增值、提高竞争力。

在优化重组方面,一是横向调整。加快国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性、战略性产业集中,向产业链关键环节和价值链高端集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。二是纵向调整。沿产业链加快调整重组步伐,解决纵向资源配置不合理的问题。同时,要加快确定国有资本投资负面清单,既要考虑宏观层面,也要兼顾微观层面。

六、解决历史遗留问题相关问题说明

国有企业历史遗留问题主要是计划经济体制下或由计划经济向市场经济体制转轨过程中形成的,在国有企业中普遍存在、已经对国有企业进一步深化改革形成了严重制约的突出问题。目前,亟待解决的国有企业历史遗留问题主要有国有企业职工家属区三供一业分离移交、厂办大集体改革、剥离国有企业所办医疗教育等公共服务机构、国有企业退休人员社会化管理等。

改革和完善国有资产管理体制,要求真正确立国有企业的市场主体地位,但目前国有企业仍承担着许多本不应由企业承担的办社会职能,背负沉重的历史包袱,制约着企业进一步改革发展。加快剥离企业办社会职能,妥善解决历史遗留问题,有利于国有企业轻装上阵、公平参与市场竞争、真正成为市场竞争主体;有利于增强国有企业活力和竞争力,提高企业运营效率和发展质量,为建立现代企业制度、发展混合所有制经济、深化国资国企改革奠定基础。

解决国有企业历史遗留问题,要坚持市场化改革方向,统筹考虑相关政策间的衔接,根据不同问题的特点,采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式分类处理,不搞一刀切。要积极稳妥改革,条件成熟的,率先推进;难度大、情况复杂的,通过试点探索逐步推进。要认真做好解决遗留问题涉及的职工安置工作,维护职工的合法权益。

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